¿Son constitucionales los superpoderes del Contralor Anel Flores?
6 de Octubre de 2025
Exclusivo para Contrapeso
En una movida sorpresiva del tablero de ajedrez institucional, el Contralor General de la República, Anel Flores, rubricó la Resolución 3126 del 23 de septiembre de 2025, por la cual se otorga a sí mismo importantes facultades para supuestamente corregir afectaciones al patrimonio público. En principio, la resolución del Contralor Flores entra en conflicto con pilares fundamentales del Estado de Derecho panameño y, sobre todo, con el debido proceso.
El artículo 29 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República dice lo siguiente:
“Artículo 29. Cuando la Contraloría descubra irregularidades graves en el manejo de los bienes y fondos públicos que, a su juicio, ameriten la suspensión del agente o empleado de manejo, así lo solicitará a quien corresponda y así deberá ordenarse por el periodo que resulte necesario. En este caso, la Contraloría deberá exponer las razones en que fundamente su petición.
Cuando las circunstancias lo ameriten, el Contralor General, mediante resolución debidamente motivada, podrá suspender el pago de cualquier erogación con cargo al Tesoro Nacional, que considere inconveniente, así como el pago de salarios, remuneraciones o asignaciones de cualquier clase que el Estado o cualquier entidad pública deba hacer a favor del agente o empleado de manejo o de otro funcionario o persona que se encuentre vinculada en las irregularidades descubiertas e investigadas, y adoptará cualquier otra medida precautoria sobre bienes o fondos de tales personas o funcionarios, a fin de proteger los intereses públicos.”
De acuerdo con este artículo, el Contralor tiene tres facultades en lo concerniente al supuesto uso irregular de fondos públicos.
La primera potestad del Contralor es la de solicitar a la autoridad nominadora la separación de un servidor público “…y así deberá ordenarse…”, lo que significa que esa solicitud es de carácter obligatorio.
La segunda potestad del Contralor es la de suspender pagos “…cualquier erogación con cargo al Tesoro Nacional…”. Este mandato es muy amplio, ya que se pueden suspender pagos aunque existan contratos, fallos judiciales u otra clase de acto jurídico. La potestad es tan amplia que el Contralor puede suspender un pago a una persona natural o jurídica que tiene una fianza de garantía o un seguro que pudiera responder por cualquier irregularidad.
La tercera potestad es la más abierta de todas, y se expresa así: “...y adoptará cualquier otra medida precautoria sobre bienes o fondos de tales personas o funcionarios, a fin de proteger los intereses públicos.”. Es esta frase la que dio pie a la parte más controvertida de la Resolución 3126. La expresión tiene por su propia naturaleza el alcance jurídico que el Contralor de turno quiera darle. Por eso es que la misma se presta a interpretaciones muy extensas y hasta peligrosas para el ordenamiento jurídico.
La Resolución 3126
El texto de esta resolución administrativa tiene 12 artículos que desarrollan el contenido del artículo 29 de la Ley 32 de 1984 con sus modificaciones, que es la Ley Orgánica de la institución.
El numeral 2 del artículo 2 de la resolución autoriza al Contralor a ordenar “Secuestro sobre el patrimonio de los agentes y empleados de manejo, funcionarios y cualesquiera personas que se encuentren vinculados a las irregularidades descubiertas en el manejo de fondos y otros bienes públicos.”
El término personas se refiere tanto a personas naturales como a personas jurídicas. El secuestro de bienes por parte de una institución del Estado tiene sus complejidades.
La resolución intenta en el artículo 7 resolver algunos de esos desafíos así:
“Artículo 7. Si la medida precautoria de secuestro recae sobre bienes muebles, el Contralor General de la República o el servidor de la Contraloría General de la República en quien aquel haya delegado esta función, se trasladará al lugar donde se encuentren y los inventariarán identificándolos debidamente, oyendo el concepto del perito designado por la Contraloría General de la República, y se entregarán al depositario designado por el Contralor General de la República. [...]”
Ese mismo artículo establece que el administrador designado por la Contraloría para administrar una “hacienda o establecimiento” deberá gestionarla apropiadamente para su manutención y para la continuidad de la actividad económica que se realice. Todos estos gastos los asumirá la Contraloría General de la República.
El artículo 8 de la resolución establece las reglas aplicables a estas medidas precautorias. Solo las puede decretar el propio Contralor. Según el numeral 4 de dicho artículo, estas medidas solo pueden impugnarse por vía de reconsideración ante el propio funcionario. El numeral 7 establece que la Contraloría debe pagar todos los gastos de la custodia de los bienes secuestrados.
El artículo 9 de la resolución es una suerte de maquillaje jurídico, ya que establece que: “Las medidas precautorias adoptadas por la Contraloría General de la República se declinarán al Tribunal de Cuentas inmediatamente después que se hayan adoptado.” [...] Esto significa que la Contraloría actúa como un ente jurisdiccional y, luego de tomadas las decisiones, se las pasa al Tribunal de Cuentas para que este se encargue de seguir con el proceso si hubiese mérito para ello.
Finalmente, en el artículo 11 de la resolución se hace una “pifia jurídica” al establecer como normas supletorias a una resolución administrativa el Código Judicial y el Código Procesal Civil. Es decir, un reglamento se iguala con una norma jurídica de carácter superior. Por si fuera poco, los principios jurídicos que rigen al secuestro en el Código Procesal Civil chocan con lo establecido en la Resolución 3126.
Las incongruencias constitucionales
La principal causa de inconstitucionalidad de la Resolución 3126 radica en que la atribución de realizar secuestros no se puede establecer por vía reglamentaria, sino únicamente por vía de una Ley de la República aprobada en tres debates por la Asamblea Nacional y firmada por el presidente. Las entidades administrativas que tienen facultad para hacer un secuestro lo pueden hacer en virtud de una ley, no de un reglamento. En otras palabras, esto implica una infracción directa a la Constitución Política.
El segundo problema constitucional de la Resolución 3126 es la infracción del principio del debido proceso. El funcionario, la persona natural o jurídica sometida al secuestro no tiene manera de defenderse ante la medida. Mientras en procesos similares ante instituciones o jurisdicciones existen la fianza, garantía o respaldo que pueda evitar el secuestro, en el modelo de la Resolución 3126 no hay nada de esto.
Además, el afectado no puede invocar ninguno de los medios de defensa o causales de extinción de la obligación, tales como la prescripción, el pago, el error de identidad o el doble juzgamiento. Para tal fin, el afectado tiene que esperar a que la Contraloría decline el proceso al Tribunal de Cuentas, lo que no necesariamente puede ocurrir con la velocidad apropiada para semejante situación.
La tercera infracción constitucional de la Resolución 3126 es que excede el mandato de las atribuciones que la propia Constitución Política asigna a la Contraloría General de la República. Además, la resolución irrumpe en atribuciones que constitucionalmente le pertenecen al Tribunal de Cuentas.
Los vicios de inconstitucionalidad de la resolución se derivan de la expresión contenida en las dos líneas finales del artículo 29. Ese “pecado original” de la frase “…y adoptará cualquier otra medida precautoria…” contenido en ese artículo de la Ley Orgánica de la Contraloría es la redacción que invitó al exceso de atribuciones de la Resolución 3126.
Lo más apropiado sería que la propia Contraloría corrigiera su resolución eliminando las incongruencias constitucionales. A su vez, sería muy sano que el Colegio Nacional de Abogados o algún gremio de la empresa privada solicitara a la Corte Suprema de Justicia la declaratoria de inconstitucionalidad de las últimas dos líneas del artículo 29 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.
Así como nunca se debe dejar un arma de fuego al alcance de los niños, tampoco se debe dejar una facultad tan amplia a un funcionario designado políticamente en un país con una institucionalidad tan débil.
Si el Contralor Flores quiere contribuir con la lucha para proteger los bienes del Estado, es preferible que entregue al Ministerio Público todas las auditorías que esta entidad ha solicitado y que, en su lugar, se aleje de tareas jurisdiccionales que no le competen y que pueden ser un gigantesco dolor de cabeza para este país.
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Por: Rodrigo Noriega
Abogado
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