El zoom: Chong vs. Muñoz: dos visiones enfrentadas sobre el primer empleo
8 de Noviembre de 2025
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Ante la Asamblea Nacional se presentaron dos proyectos de ley para incentivar el trabajo juvenil en medio de un preocupante desempleo que golpea a todas las provincias. Uno de los retos más grandes por los que atraviesa un joven es lograr encajar en una plaza de trabajo sin experiencia previa; peor aún, cuando Panamá carece de una educación dual. La triste realidad por la que atraviesa este grupo de la sociedad es la de decidir si continúan sus estudios universitarios o desertan del sistema para obtener ingresos, aunque hay que reconocer, en algunos casos, el doble esfuerzo de la población juvenil que trabaja y estudia al mismo tiempo para cumplir sus sueños.
La diputada de Vamos, Yamireliz Chong, el 31 de julio de 2024, presentó el anteproyecto de ley 85, que integra a jóvenes profesionales en el mercado laboral. Sin embargo, el Ejecutivo, a través de la ministra de Trabajo Jackeline Muñoz, llevó a la Asamblea Nacional el 1 de septiembre de 2025, el proyecto de ley 342 que crea el programa de pasantía para incentivar el trabajo formal de jóvenes en el sector privado. Al final, los diputados de la Comisión de Trabajo, Salud y Desarrollo Laboral se decantaron por la propuesta del Gobierno, incluidos algunos de Vamos.
El proyecto de ley de la diputada Yamireliz Chong
La diputada proponente, Yamireliz Chong, afirma que, de acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística y Censo, los jóvenes representan el 54% del total del desempleo a nivel nacional, lo que equivale a 84,815 jóvenes sin empleo. Este escenario obedece a que, en gran parte, los profesionales no logran cumplir con las exigencias del mercado laboral actual. Chong manifiesta que es común encontrar ofertas de empleo que requieren de "personas jóvenes con 10 años de experiencia, título universitario y disponibilidad inmediata", lo que, a su juicio, es algo lamentable.
Un estudio realizado por la empresa Konzerta indica que más de la mitad de las plazas laborales que se abren no son ocupadas, mientras que la frustración de los jóvenes que han finalizado una carrera universitaria va en aumento, ya que están ansiosos por poner en práctica el conocimiento adquirido para el desarrollo exitoso de una empresa o institución. A raíz de la falta de políticas públicas, queda claro que este grupo ha sido desatendido por el Estado, al no impulsar planes de acción reales que contribuyan a la erradicación del difícil acceso al mercado laboral, producto de las escasas oportunidades para desarrollar conocimientos y habilidades.
Ante la interrogante de si esta iniciativa legislativa es similar a la propuesta de “Mi Primer Empleo” del presidente José Raúl Mulino, la diputada Yamireliz Chong manifestó: “la respuesta es no. A diferencia del programa estatal, que consiste en pasantías con tiempo determinado, sin formalización de contratación, es decir, sin establecer una relación laboral, este anteproyecto de ley busca que un porcentaje de los trabajadores de las empresas privadas o instituciones gubernamentales sean jóvenes titulados sin experiencia laboral, y así garantizar que el derecho humano y constitucional de trabajo pleno y digno se mantenga, independientemente de los cambios de gobierno y, sobre todo, se preserve el talento humano local en las distintas provincias donde se encuentren ubicadas las empresas o instituciones contratantes. Elevar esta acción a nivel de ley es crucial, ya que, a lo largo de la historia, buenos programas o iniciativas han sido descartados simplemente por no pertenecer al gobierno en turno”.
¿Qué propone el proyecto de ley?
Artículo 1. Se declara de interés social el desarrollo integral de la población joven profesional y/o técnica sin experiencia laboral, en igualdad de oportunidades, derechos y deberes que el resto de la sociedad. El objetivo es facilitar su realización personal en los sectores privado y público, y permitirles alcanzar un desarrollo laboral pleno.
Artículo 2. La presente Ley tiene los siguientes objetivos:
Eliminar las barreras de empleabilidad para los jóvenes menores de 30 años con titulación profesional y/o técnica.
Crear las condiciones que permitan a los jóvenes profesionales sin experiencia laboral acceder e integrarse plenamente en el sector privado y público.
Garantizar que los jóvenes sin experiencia laboral gocen de los mismos derechos que todos los ciudadanos, de acuerdo con la Constitución Política y las leyes.
Establecer las bases materiales y jurídicas para que el Estado adopte las medidas necesarias para la equiparación de oportunidades para la juventud sin experiencia laboral.
Ampliar la oferta de empleos en el sector privado y público a nivel nacional.
Artículo 3. Se entenderá por jóvenes sin experiencia laboral a aquellos individuos que, siendo nacionales o residentes debidamente regulados en el país, hayan alcanzado la mayoría de edad y sean menores de 30 años, siempre y cuando se ajusten a los siguientes supuestos:
Haber completado una carrera universitaria.
Contar con acreditaciones que los certifiquen como idóneos en diversas ramas técnicas y/o tecnológicas.
No haber tenido un empleo formal, pero cuenten con certificación de práctica profesional o pasantía.
Artículo 4. Los jóvenes sin experiencia tienen derecho a optar por un empleo productivo y remunerado en igualdad de condiciones. Las políticas y programas de contratación y ascenso, las condiciones de empleo, las tasas de remuneración, el ambiente laboral y la reinserción de los trabajadores lesionados en accidentes laborales deben ser equitativos.
Artículo 5. Toda institución pública o empresa privada con cincuenta trabajadores o más deberá contar dentro de su fuerza laboral con una proporción no menor al 4% de jóvenes sin experiencia laboral; es decir, de cada 50 trabajadores, debe haber mínimo 2 jóvenes sin experiencia. Este porcentaje debe estar representado por jóvenes residentes en la provincia donde se encuentre la empresa o institución pública, salvo en las ubicadas en la capital del país, donde se podrán contratar residentes de otras provincias.
Artículo 6. Los jóvenes debidamente calificados para trabajar deberán recibir un salario igual al de cualquier otro trabajador que desempeñe la misma tarea dentro de la empresa. El Órgano Ejecutivo podrá aumentar la proporción de trabajadores de acuerdo con las condiciones de crecimiento del país.
Artículo 7. El Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, en coordinación con el Ministerio de Desarrollo Social, velará por el cumplimiento de esta obligación y atenderá las quejas y reclamos formulados por contravenciones al presente artículo.
Artículo 8. Las empresas que se nieguen a contratar y/o mantener el número de personal anteriormente mencionado deberán aportar al Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral una suma equivalente al salario mínimo por cada persona que no se contrate, durante el tiempo que dure su renuencia. Los fondos recaudados se utilizarán para apoyar el Programa Estatal de Pasantías Laborales.
Artículo 9. El monto del incentivo fiscal para las empresas que cumplan con los requisitos establecidos será equivalente al salario mensual que reciba cada joven profesional sin experiencia laboral, por un período de 2 años. Este incentivo no incluirá pagos por horas extras, jornadas extraordinarias ni cualquier otro monto que exceda el horario y la cantidad de horas regulares contratadas. El MITRADEL, junto con la Contraloría General de la República, establecerá los controles necesarios para el otorgamiento del incentivo fiscal a las empresas.
El proyecto de ley presentado por la ministra de Trabajo, Jackeline Muñoz
La ministra de Trabajo, Jackeline Muñoz, en su exposición de motivos indicó que la población joven del país constituye un grupo importante entre el conglomerado humano de Panamá. La mayor parte ha terminado el bachillerato en el nivel medio de la educación regular o ha terminado la formación profesional en los centros de enseñanza superior. Adicionalmente, cada año se suman miles de jóvenes a la población económicamente activa del país. Son personas que aspiran a incursionar al mercado laboral para contar con su primera experiencia laboral formal. El programa propuesto en el presente proyecto de ley promueve la oportunidad de adquirir experiencia a la población joven en el sector privado por medio de pasantías en empresas u organismos nacionales e internacionales establecidos en el territorio nacional, para propiciar la inclusión social, reducir el desempleo e incentivar la formalidad laboral como motores de la economía nacional.
“El pilar fundamental del programa de pasantía descansa en la participación voluntaria de la empresa privada, que opte por insertar jóvenes pasantes en proporción al número de empleados que tenga ingresados en su planilla, desde dos hasta seis pasantes, sin exceder el tres por ciento (3%) de la fuerza laboral en las empresas con doscientos o más trabajadores. Es importante enfatizar que, en su primer año, la pasantía no genera relación laboral entre la empresa participante y el pasante, motivo por el cual se regirá por un acuerdo de participación firmado entre el pasante y la empresa participante, que será elaborado por el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral. El primer año, el pasante percibirá la suma mínima de cuatrocientos cincuenta balboas (B/.450.00), como retribución por la pasantía. Y, si la empresa al concluir el primer año ofrece una plaza de empleo al pasante, la relación laboral se formalizará mediante contrato individual de trabajo”, afirmó la ministra de Trabajo Jackeline Muñoz.
¿Qué propone el proyecto de ley?
Artículo 1. Se crea el Programa de Pasantía para incentivar la creación de oportunidades laborales en el sector privado, dirigido a jóvenes en formación o con formación académica provenientes de la educación media, universitaria, vocacional o técnica, comprendidos entre los 18 a 25 años de edad, o menor de edad con título de educación media en adelante, denominado el pasante.
Artículo 2. El objetivo del Programa de Pasantía es brindar a los jóvenes beneficiarios la oportunidad de participar en empresas o entidades no lucrativas para que desarrollen sus capacidades y experiencia en campo, permitirles que puedan aplicar a posiciones formales en el sector laboral y, a la vez, contribuir a la disminución de la tasa de desempleo en la República de Panamá.
Artículo 3. El Programa de Pasantía es de carácter voluntario y, en consecuencia, podrán participar del mismo todas aquellas empresas y entidades no lucrativas, nacionales o internacionales, establecidas o con sedes en la República de Panamá, en adelante denominadas la empresa o entidad participante.
Artículo 4. Durante la vigencia del Programa de Pasantía, la empresa o entidad participante podrá incorporar el número de pasantes que se expresa a continuación:
Los que cuenten con una planilla de hasta cincuenta personas podrán incorporar hasta dos pasantes.
Los que cuenten con una planilla de cincuenta y una a cien personas podrán incorporar hasta cuatro pasantes.
Los que cuenten con una planilla de más de cien hasta doscientas personas podrán incorporar hasta seis pasantes.
Los que cuenten con una planilla de doscientos o más personas podrán incorporar hasta un máximo del tres por ciento (3%) de su fuerza laboral.
Artículo 5. La empresa o entidad no podrá sustituir empleos formales por pasantes. En consecuencia, mediante el Programa de Pasantía, solo podrá incorporar el número de pasantes indicado dentro de los límites establecidos en el artículo anterior, conforme a la planilla registrada en el mes en curso o el mes anterior a la fecha de la solicitud de incorporación de pasantes, lo que resulte aplicable, y que sea el punto de partida para establecer los límites de pasantes al momento de dicha solicitud.
Artículo 6. La empresa o entidad participante en el presente Programa de Pasantía que desee incorporar a dicho programa una cantidad de pasantes superior a los límites establecidos en el artículo 4, con la finalidad de brindar mayores oportunidades de aprendizaje en habilidades prácticas, deberá solicitar autorización formal debidamente sustentada ante el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral para su evaluación, conforme se establezca en la reglamentación.
Artículo 7. La duración máxima de la pasantía será de un año. La pasantía no dará lugar a una relación laboral entre la empresa o entidad participante y el pasante, ni originará las prestaciones laborales u otros derechos de carácter social que comprenden la relación laboral formal. Durante este periodo, el pasante percibirá, en concepto de retribución por pasantía, la suma mínima de cuatrocientos cincuenta balboas (B/.450.00) mensuales.
Para los efectos de la presente Ley, el subsidio que reciba el pasante no constituirá salario, por lo que no será objeto de deducciones fiscales ni de seguridad social.
La empresa o entidad participante puede reportar el importe pagado como gasto deducible para efectos fiscales.
Artículo 8. Los términos y condiciones de la pasantía serán descritos en un acuerdo de participación suscrito entre el pasante y la empresa o entidad participante, elaborado por el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral.
La pasantía será de cuarenta horas semanales, la cual será fijada en el acuerdo de participación según los requerimientos de la empresa o entidad no lucrativa participante.
La empresa o entidad participante deberá contratar una póliza de seguro que ofrezca cobertura de riesgos profesionales al pasante, quien no será sujeto a la cobertura de riesgo profesional ofrecida por la Caja de Seguro Social.
Artículo 9. La empresa o entidad participante que ofrezca una oferta de empleo al pasante, al concluir la pasantía, deberá formalizar la relación laboral mediante contrato individual de trabajo con el pasante, conforme a las disposiciones del Código de Trabajo. En estos casos, el salario convenido no será menor al mínimo legal. La contratación de personas menores de edad requerirá el consentimiento del padre, madre o quien ejerza su representación legal. Al concluir la pasantía laboral, la empresa o entidad participante deberá expedir la certificación del período de la pasantía, el cual será reconocido como experiencia adquirida para todos los fines laborales.
Artículo 10. Corresponderá al Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral la implementación, ejecución y supervisión del Programa de Pasantía, para lo cual llevará un registro oficial de los datos personales de los pasantes, así como también de las empresas y entidades no lucrativas participantes que cumplan con los requisitos establecidos en esta Ley y su reglamento.
Las empresas y entidades participantes del Programa de Pasantía deberán remitir al Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, cada tres meses, la información de los pasantes que se incorporen y culminen el programa.
Artículo 11. El Programa de Pasantía tendrá una duración de tres años, prorrogables mediante Decreto Ejecutivo por tres años adicionales, por una sola vez, contados a partir de su entrada en vigencia.
Los diputados respaldaron la propuesta del gobierno.
El pasado 30 de octubre, en el último día de sesiones ordinarias, los diputados de la Comisión de Trabajo, Salud y Desarrollo Social aprobaron en primer debate el proyecto de ley 342, que crea el programa de pasantía para incentivar el trabajo formal de jóvenes en el sector privado. Con esta decisión, fue enviado al pleno legislativo para su discusión en segundo y tercer debate a partir de enero de 2026.
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Por: Diputado 72
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