El fallo de Panama Ports: cuando la enfermedad no está en la sábana
4 de Febrero de 2026
Exclusivo para Contrapeso
El 21 de diciembre de 2017 el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, de forma unánime, declaró la inconstitucionalidad de la Ley 9 del 26 de febrero de 1997, que era el contrato entre el Estado panameño y Minera Petaquilla S.A. El 12 de julio de 2021, la Corte Suprema de Justicia reiteró esta decisión en una aclaración de la sentencia en la que explícitamente enuncia la terminación de la concesión minera. Posteriormente, el 27 de noviembre de 2023, el Pleno declaró de forma unánime la inconstitucionalidad de la Ley 406 del 20 de octubre de 2023, la del nuevo contrato minero entre el Estado panameño y Minera Panamá S.A. Ahora se suma el fallo del 29 de enero de 2026, en el que unánimemente la Corte Suprema declaró la inconstitucionalidad de la Ley 5 del 16 de enero de 1997, es decir, el contrato entre el Estado panameño y la empresa Panama Ports Company para la operación de los puertos de Balboa y Cristóbal, incluyendo sus adendas y prórroga.
El primer dato de estos fallos de inconstitucionalidad es que las cuatro decisiones fueron unánimes. Eso es particularmente sorprendente. Un segundo dato es que actualmente no pertenecen a la Corte Suprema ninguno de los magistrados que votó en el año 2017, y para las decisiones de 2021, 2023 y 2026 han formado parte de la Corte Suprema nuevos magistrados y magistradas que han respaldado la posición del consenso existente. El tercer dato de estos cuatro fallos es la continuidad del marco analítico de la Corte Suprema: los contratos fueron inconstitucionales por infracciones al debido proceso administrativo, a las normas de contratación y por someter al Estado panameño a una posición jurídica inferior en la relación. El concepto de “soberanía” es fundamental en todos los fallos, así como el riesgo ambiental, que incluso es reconocido como uno de los bienes jurídicos afectados por el contrato de Panama Ports.
Las cuatro decisiones son también un llamado de atención a la comunidad jurídica panameña: los gobiernos de turno y las grandes firmas de abogados, que son las que en realidad redactan estos contratos, le han dado la espalda a principios jurídicos fundamentales de los contratos administrativos, especialmente al hecho de que en estos contratos el Estado y la empresa no son partes iguales. La esencia del contrato administrativo es la tutela de los bienes públicos y, por lo tanto, implica un mayor reconocimiento para los derechos y prerrogativas del Estado.
El germen del problema
En el siglo XIX y principios del siglo XX proliferaron en América Latina y el Caribe inversiones extractivistas, usualmente de carácter monopólico, de capital estadounidense o europeo. Estas inversiones buscaron protegerse frente a la inestabilidad política de los países del área por medio de contratos leyes, que en realidad eran similares a los tratados internacionales, pero en vez de tratarse de dos Estados, se asimilaba la posición de la empresa inversionista a la condición de un Estado soberano. Este género de contratos prosperó en otras regiones del mundo.
Con mucha frecuencia, los contratos leyes venían aparejados de la protección diplomática y militar de los países que originaron dichas inversiones. En la región hay ejemplos de intervenciones militares extranjeras dirigidas a hacer cumplir estos contratos o a exigir una exagerada compensación económica por el incumplimiento de los mismos.
La principal experiencia panameña con esta clase de contratos fueron los de la explotación de la actividad del banano en Chiriquí y en Bocas del Toro, y el desarrollo de una refinería de petróleo en Colón, ambas iniciativas de capital estadounidense. Mientras gran parte de la región fue abandonando esta clase de contratación, Panamá la mantuvo y proliferó en la década de 1990, en concordancia con los procesos de privatización y de una mayor apertura a la inversión extranjera. Así, además del contrato ley de la Chiriquí Land Company, se dieron los contratos de Panama Ports, Minera Petaquilla y el ferrocarril Panamá-Colón, entre algunos ejemplos.
El choque constitucional
Los contratos leyes tienden a crear enclaves jurídicos y territoriales que, por su propia naturaleza, están destinados a generar conflictos con la institucionalidad existente y con intereses públicos, económicos y sociales. Al igual que en gran parte de América Latina y el Caribe, la normativa constitucional panameña migró, después de la Segunda Guerra Mundial, de un corte individualista hacia un marco de un Estado social de Derecho, en el cual los intereses públicos y el beneficio social están por encima de la propiedad privada. Esto lo dijo la Constitución panameña desde 1946.
El diseño de los poderes públicos panameños privilegia la acción del Poder Ejecutivo con los menores controles posibles, así como una Asamblea Nacional intencionalmente pasiva y clientelista. Esto deviene en la situación de que decisiones del Poder Ejecutivo, carentes de alineación con el bien público, son respaldadas por la Asamblea Nacional. En un sistema de control constitucional centralizado en la Corte Suprema, es esta la que tiene que resolver las controversias entre un mecanismo de atracción de inversión extranjera, como es el contrato ley, y los dictámenes constitucionales.
El contrato ley ya no es la regla en América Latina. La vieja excusa de que se necesita este tipo de normativa para promover inversiones se queda sin fundamento cuando se contrasta con la realidad. Empresas como COPA, Banco General, Grupo Los Pueblos, el Grupo Melo y otras más demuestran con todas luces el éxito empresarial sin necesidad de contratos leyes. Multinacionales como AES y FEMSA han realizado cuantiosas inversiones en Panamá sin necesidad de un contrato ley.
Ante la evidente probabilidad de que la gran mayoría de los contratos leyes actualmente vigentes sean inconstitucionales, el gobierno del presidente José Raúl Mulino debería abordar esta situación como una oportunidad de alinear importantes inversiones extranjeras con la normativa panameña. El hecho de que el gobierno del presidente Mulino sea una administración de corte empresarial le da la ventaja para negociar con estas empresas con la finalidad de producir leyes marco para cada sector. Dado que la Constitución de un país democrático y la normativa internacional están en constante evolución, es un contrasentido encapsular con un contrato individual y cargado de sesgos una realidad cambiante y dinámica. La puerta está abierta para acabar con los contratos leyes de una vez por todas.
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Por: Rodrigo Noriega
Abogado
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