Retorcer o no retorcer contra la Unión Europea: ¿es esa la cuestión?
20 de Febrero de 2026
Exclusivo para Contrapeso
En mi época de estudiante universitario, en la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de Panamá, le propuse como tema de tesis al profesor de Derecho Comercial, Juan Saucedo Polo: “Las sociedades anónimas como medio de evasión fiscal”. Al profesor Saucedo Polo le encantó el tema, pero su temprano fallecimiento por causas de salud impidió que se concretara este proyecto de tesis. Ningún otro profesor al que le solicité que fuera mi director de tesis quiso aceptar ese tema de investigación. Me gradué gracias a una tesis sobre protección al consumidor y el control de los monopolios. Ignoro si alguien llegaría a escribir una tesis sobre las sociedades anónimas y su rol en la evasión fiscal.
Luego de la invasión de los Estados Unidos a Panamá el 20 de diciembre de 1989, existió la expectativa de que Panamá haría una profunda reforma de sus instituciones políticas y jurídicas. Sobre las políticas, hubo una reforma parcial que abolió al ejército y fortaleció al Tribunal Electoral, de manera que cada 5 años se reconoce el triunfo de la oposición. En el ámbito jurídico tenemos nuevos códigos en materia penal, procesal penal, procesal civil y procesal tributario. En cuanto al asunto de la transparencia, la lucha contra la corrupción y la eliminación de la impunidad, nos quedamos atrás.
El gobierno del presidente Guillermo Endara (1989-1994) se negó a tocar la Ley de Sociedades Anónimas y mantuvo el grueso de la legislación imperante durante el gobierno militar. A partir del gobierno de Mireya Moscoso (1999-2004) se empezaron a manifestar algunos cambios, sobre todo después de los ataques terroristas a las Torres Gemelas de Nueva York, el 11 de septiembre de 2001. Los gobiernos que le siguieron ratificaron convenciones, aprobaron códigos y presentaron informes. El escándalo de “Panamá Papers” en el año 2016 produjo un sobresalto en el sistema y le dio legitimidad al resto del mundo para estigmatizar a Panamá. Como resultado de la presión internacional, Panamá estableció el delito de evasión fiscal y, a regañadientes, formalizó un registro de beneficiarios finales de las sociedades anónimas y otras personas jurídicas en el país. Con esto, y los tratados de intercambio de información financiera, se pensó que Panamá debía salir de todas las listas discriminatorias.
El problema de las listas
En el actual sistema de relaciones internacionales, las listas elaboradas por gobiernos u organismos internacionales tienen como finalidad ejercer una presión “suave” para fomentar el cumplimiento de normas o la adopción de mejores prácticas por los países afectados. Dado que el sistema mundo existente en el planeta Tierra es sumamente asimétrico, las listas tienen un grado de arbitrariedad incómoda. Es decir, en dichas listas no están todos los países que deberían estar, y no necesariamente los que están en dichas listas deberían permanecer en ellas. Este hecho cierto les da fundamento a los críticos del sistema, que señalan que Panamá está incluida por sus sociedades anónimas, pero Estados Unidos, que tiene muchas más, está excluido de esos listados. Estos críticos no toman en cuenta que Estados Unidos sí cumple con los requerimientos de cooperación y que sus sociedades anónimas no producen en sus tribunales impunidad.
A lo largo de las últimas décadas, Panamá ha tenido que superar listas por facilitar la piratería en materia de propiedad intelectual, listas por la pesca irregular del atún, listas por no cooperar en la lucha contra el blanqueo de capitales y, por supuesto, las listas por asuntos tributarios. Los críticos de este sistema levantan su dedo acusador para señalar que no importa lo que Panamá haga, siempre los países europeos encontrarán formas de mantenernos en estas listas. Panamá tiene una importante razón por la cual está en ellas: la falta de implementación.
El peso de la ley
Panamá ha ratificado convenciones y tratados contra la corrupción, el blanqueo de capitales y la delincuencia organizada transnacional. El país tipificó la evasión fiscal como delito penal y mantiene una vigorosa Unidad de Análisis Financiero (UAF). Todo eso es cierto, pero a medias. La UAF está en la Presidencia de la República, no en la Procuraduría General de la Nación. A su vez, la Dirección General de Ingresos, ficha clave en la lucha contra la evasión fiscal y en la cooperación tributaria internacional, tiene hoy en día unos 50 auditores, mucho menos de los 120 que tenía en la época del gobierno de Mireya Moscoso, a pesar de que la población aumentó en más de un 50 % y la economía creció más de 400 %. Además, está el tema más flojo de todos: la falta de condenas judiciales en firme. Por ejemplo, el caso de Panamá Papers terminó en absoluciones para todos los implicados. Así como las absoluciones y sobreseimientos recientes en casos de corrupción de alto perfil mantienen el tufillo de que la justicia panameña deja mucho que desear.
Ahora Panamá pretende ser miembro de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Esta es una aspiración concreta del actual gobierno. Ser miembro de la OCDE implica mayores niveles de transparencia y una mejor rendición de cuentas. Por ejemplo, vale la pena entender que los niveles de cobro de impuestos de los países miembros de esa organización, como porcentaje de su producto interno bruto, son mucho mayores que los de Panamá. ¿Qué vamos a hacer cuando los otros países de la OCDE señalen a Panamá por su falta de transparencia, por el nivel de impunidad o por sus malas prácticas en licitaciones y contrataciones del Estado? Si lo que se quiere es evitar el arrinconamiento de Panamá por su régimen fiscal permisivo y por sus servicios jurídicos, entrar a la OCDE es meter la cabeza en la boca de un león muy hambriento.
La retorsión
La Ley 48 de 2016 y la Ley 68 de 2018 establecen las 5 categorías de medidas de retorsión aplicables por el gobierno de Panamá cuando el país, sus intereses económicos o sus nacionales están sujetos a medidas discriminatorias de otro país, grupo de países u organismo internacional. Las medidas de retorsión que Panamá puede aplicar son: tributarias, arancelarias, migratorias, sobre la carga de navegación y la exclusión del acceso a contrataciones con el Estado panameño.
Esta normativa establece la exclusión de las empresas provenientes de los países que discriminan a Panamá de las licitaciones públicas y concesiones administrativas que haga el Estado panameño, las entidades autónomas o semiautónomas, las empresas estatales, los municipios y la Autoridad del Canal de Panamá. Esto significa que los 24 países europeos cuyos delegados votaron para mantener a Panamá en la lista de no cooperador en materia fiscal han sido excluidos de participar en contrataciones públicas con el Estado panameño. La principal pregunta es si nos conviene una confrontación con la Unión Europea en una coyuntura internacional en la que Estados Unidos está presionando fuertemente a Panamá.
Por si fuera poco, aplicar la retorsión a 24 países de la Unión Europea no es poca cosa. Esto puede implicar la posibilidad de privar a Panamá de algunas de las mejores empresas del mundo para que participen en licitaciones públicas o concesiones administrativas del país. ¿De verdad queremos que Maersk, Siemens, Airbus, Philips, Saab, Volvo, Ikea y tantas otras no contraten con el Estado panameño?
Eso le dejaría el mercado a empresas de los Estados Unidos y del Reino Unido que no van a venir, y a empresas latinoamericanas y chinas que sí van a venir. Sabemos las consecuencias que eso puede tener.
El gobierno nacional dirigido por el presidente José Raúl Mulino ha reconocido públicamente que se esperaba este resultado en la Unión Europea. Actualmente se está analizando una propuesta para obligar a las sociedades anónimas panameñas que operan en el extranjero a que tengan actividades reales en Panamá o “sustancia económica” para justificar un tratamiento fiscal favorable. Entonces, la respuesta panameña debió ser que “…se reconoce que el país debe actualizar su sistema societario y mejorar el cumplimiento de los compromisos adquiridos por sus instituciones. Panamá exhorta a la Unión Europea a que nos apoye y respalde en este proceso de reformas y de profundas transformaciones a la economía nacional”.
Si ya se sabía que la evaluación de febrero iba a ser negativa y que, con los cambios normativos apropiados, la evaluación de octubre venidero podrá resultar en que Panamá salga finalmente de esta lista, entonces ¿para qué la confrontación gratuita?
La agenda de reforma del Estado y de la economía panameña no debe terminar con lo exigido por organizaciones como la Unión Europea. Panamá debe tener una agenda más ambiciosa que la de la Unión Europea. Se debe hacer transparente el registro de beneficiarios finales para propósitos de control de donaciones electorales, así como hacer pública la identidad de todos los propietarios de las empresas que licitan con el Estado panameño, tanto nacionales como extranjeras. Se debe propiciar una reforma que transforme a las sociedades anónimas y fundaciones de interés privado en verdaderos vehículos de eficiencia económica y no de opacidad tributaria o de incumplimiento de obligaciones derivadas del derecho de familia o del derecho laboral. El ideal debe ser que ninguna persona jurídica, en especial las sociedades anónimas, sea medio para la evasión fiscal. Eso le hubiera gustado muchísimo al doctor Juan Saucedo Polo.
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Por: Rodrigo Noriega
Abogado
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