La herramienta que nadie quiere soltarEl ciclo de restringir, criticar y volver a restringir
29 de Septiembre de 2026
Por: Carlos Barsallo
Abogado
Exclusivo para Contrapeso
A. Introducción
La ley define categorías de información de acceso restringido, pero para determinados efectos el sistema exige o permite que la autoridad competente formalice la clasificación mediante un acto administrativo.
El artículo 14 de la Ley 6 de 2002 dispone que la información de acceso restringido no podrá divulgarse durante diez años, contados a partir de su clasificación como tal y agrega la frase determinante: “Se considerará de acceso restringido, cuando así sea declarado por el funcionario competente...”
El problema no es que cada cinco años aparezca una autoridad particularmente opaca. El problema es que cada cinco años la ley entrega al nuevo gobierno exactamente la misma herramienta que el gobierno anterior utilizó y que la oposición anterior criticó.
Ese mecanismo ha generado una práctica repetida, documentada en casos como AMP, Tocumen y las actas del Consejo de Gabinete, entre varios otros.
• Autoridad perteneciente a un gobierno decide declarar la información de carácter restringido por periodo de 10 años. Vencido el periodo vuelve a restringir la información.
• Quien se encuentra en oposición a ese gobierno critica públicamente esa decisión.
• Cuando quien estaba en oposición llega a gobierno, procede a declarar la información de acceso restringido haciendo lo que previamente había criticado a quien estaba en el gobierno.
• En cualquier caso, el remedio legal para cualquier persona es acudir a la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia para que se declare ilegal la resolución que da carácter restringido a la información.
• Si la presión pública resulta suficientemente intensa, la propia autoridad deroga la medida, normalmente sin admitir que hubiese sido ilegal o equivocada.
El acto desaparece. El mecanismo permanece.
La propia Corte Suprema de Justicia ofrece un ejemplo revelador.
En 2014 declaró restringidos los registros de visitantes y las grabaciones de videovigilancia; en 2015 hizo lo propio con las actas de sus sesiones plenarias. Vencidos aquellos períodos, en enero de 2026 volvió a restringir ambas categorías mediante los Acuerdos 11 y 8. Cambiaron los magistrados. No faltaron las protestas. La herramienta permaneció.
El problema no es quién ocupa el cargo. El problema es que la ley sigue poniendo la herramienta en sus manos.
El problema no es que la ley permita abusar. Ninguna ley permite su propio abuso. El problema es que entrega a la autoridad interesada una facultad suficientemente relevante como para que la frontera entre aplicación legítima, interpretación expansiva y abuso tenga que discutirse repetidamente después de que la restricción ya está produciendo efectos.
Y en materia de transparencia, el tiempo forma parte del derecho.
Porque una sentencia que entregue información años después puede ser jurídicamente correcta y democráticamente inútil.
Mientras ello ocurre, la resolución continúa produciendo efectos amparada por la presunción de legalidad de los actos administrativos.
La tutela tardía puede reparar la legalidad, pero no necesariamente restaura la transparencia. Información conocida cuando la decisión ya produjo todos sus efectos puede tener valor histórico, pero haber perdido buena parte de su valor para el control ciudadano.
El debate sobre transparencia no debería reducirse a clasificar funcionarios entre quienes creen en ella y quienes no. La experiencia demuestra que personas e instituciones comprometidas con la transparencia pueden percibir las cosas de manera diferente cuando les corresponde custodiar información sensible.
Precisamente por eso existen las reglas: para que el derecho de acceso no dependa de quién gobierna ni de quién administra.
Por eso defender la Ley de Transparencia no puede significar defenderla de su reforma. Veinticuatro años de experiencia deberían servir para corregir lo que la práctica ha demostrado mejorable.
B. El quid del asunto y cómo se soluciona
El problema de fondo no es de personas. Es de arquitectura legal.
¿Cómo se soluciona?
Las reglas existen precisamente para que la transparencia no dependa de la virtud del administrador de turno.
Hay varios pasos necesarios.
Hay que cambiar la ley para hacer fundamentalmente dos cosas:
Eliminar la facultad de crear o extender mediante resoluciones administrativas categorías generales de información de acceso restringido. Las excepciones deben estar determinadas taxativamente por ley.
Cuando sea necesario decidir si una información concreta encaja en una excepción legal, esa decisión debe estar sometida a criterios objetivos, motivación reforzada y revisión rápida por una autoridad independiente.
He efectuado sugerencias concretas al respecto en escritos anteriores. En ese sentido, ver https://www.contrapesopanama.com/desde-el-margen/blog-post-title-four-ljrs8-dzlgn-9yrrn-6dcat-7wfa9-44f4g-ym2bt-7aldj-6gcxr-pegbx-tp68x y https://www.prensa.com/economia/excepciones-a-la-transparencia/
En una segunda parte de este artículo trataré en detalle propuestas concretas de cambio.
La excepción debe recaer sobre la información estrictamente protegible, no contaminar todo el expediente, y corresponde a la autoridad justificar de manera concreta por qué restringe el acceso.
Lo que no parece adecuado es continuar repitiendo este ciclo. La autoridad clasifica, la sociedad civil protesta, aparecen los comunicados y eventualmente se deroga la medida. El acto desaparece, pero la arquitectura legal permanece.
Panamá significa, según una conocida etimología, abundancia de peces y abundancia de árboles. A nuestra práctica institucional podríamos añadir otra: abundancia de comunicados. Uno para restringir, otro para protestar, otro para explicar y otro para derogar. Lo que escasea es la reforma que impida repetir el ciclo.
C. Experiencia personal
Conozco el problema también desde dentro. Apenas entró en vigor la Ley 6 de 2002, la Comisión Nacional de Valores, que entonces presidía, consultó a la Procuraduría de la Administración cómo conciliar la nueva Ley de Transparencia con las reservas que la legislación especial imponía sobre información obtenida en investigaciones. La respuesta C-N-111 de 11 de abril de 2002 dio lugar a nuestra Opinión 2-2002, de 15 de abril. Defendimos el libre acceso como regla, pero reconocimos que existen excepciones legítimas que deben interpretarse restrictivamente.
Precisamente porque conozco desde dentro la necesidad de esas excepciones, considero indispensable diseñarlas bien. El problema no es que existan. El problema es permitir que quien custodia la información pueda ampliar por sí mismo sus fronteras.
D. Conclusión
No estoy hablando en el vacío.
Presento el problema desde su raíz: el diseño mejorable definitivamente de la ley de transparencia, la cual ha resultado ingenua al dejar en manos de la propia autoridad interesada el destino del acceso restringido de cierta información. Cada vez que puede, hace uso de esa facultad. Cada vez que lo hace, nos quejamos y demonizamos a la autoridad, sin ir a la fuente del problema.
Podemos seguir haciendo lo mismo: una autoridad declara información restringida; la sociedad civil protesta; la autoridad invoca la ley; aparece la amenaza de una demanda; aumenta la presión pública; la medida se deroga; todos emiten comunicados y, al final, nada cambia. Cinco años después, comenzamos nuevamente.
O podemos ir a la raíz. Si una facultad produce de manera reiterada el mismo conflicto institucional, la solución no consiste en esperar mejores funcionarios. Consiste en diseñar mejores reglas.
La solución es sencilla de formular, aunque políticamente más difícil de ejecutar: quitémosle a la autoridad interesada la facultad de decidir por sí misma cuándo su propia información es de acceso restringido.
No basta ganar el próximo caso. Hay que evitar que sea necesario presentar el próximo caso. Para lograrlo, en la segunda parte de este artículo propongo soluciones concretas de cómo hacerlo.
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