¿Cuál es la realidad jurídica de la reactivación de la minería metálica en Panamá?
6 de Noviembre de 2025
Exclusivo para Contrapeso
El jueves 24 de abril, en su conferencia de prensa semanal, el presidente de la República, José Raúl Mulino, afirmó que su gobierno tenía la intención de reactivar el proyecto minero de Donoso bajo un esquema distinto al utilizado en administraciones anteriores. El presidente Mulino expresó que: “Vamos a establecer un mecanismo para que se estructure de esta manera. No va a llevarse a la Asamblea para su aprobación. Creo que es lo mejor”, refiriéndose de esta forma a una posible iniciativa en la que el Estado panameño, como dueño del recurso mineral, explotaría por sí mismo la actividad, otorgándole a un “operador técnico” la tarea de llevar adelante la extracción del cobre y de los otros minerales. Mientras se define la hoja de ruta que seguirá el gobierno del presidente Mulino en esta materia, el Ministerio de Ambiente dio luz verde al inicio de la “auditoría integral” de la mina de Donoso. Esta auditoría deberá estar lista para el mes de marzo de 2026 y deberá servir como un insumo de las negociaciones.
Para avanzar en la negociación entre el Estado y la empresa canadiense First Quantum Minerals Limited (FQML), el presidente Mulino estableció como precondición que los arbitrajes internacionales interpuestos por la minera, o por empresas vinculadas con esta, fueran suspendidos. Así, el ministro de Comercio e Industrias, Julio Moltó, explicó a la Asamblea Nacional, a principios del mes de octubre, que existían cuatro arbitrajes contra Panamá por un monto total de 29 mil millones de dólares. Uno de estos arbitrajes, por 2 mil millones de dólares, fue desistido definitivamente, y los otros tres, por 27 mil millones de dólares, fueron suspendidos. De esta forma, la minera canadiense y las empresas que la apoyan cumplieron con la precondición del presidente Mulino.
El marco jurídico
De acuerdo con su ordenamiento constitucional, el Estado panameño cuenta con una multiplicidad de vías que puede utilizar para explotar un recurso mineral. Esto lo expresa el artículo 257 de la Constitución Política en su numeral 6, que dice así:
“6. Las salinas, las minas, las aguas subterráneas y termales, depósitos de hidrocarburos, las canteras y los yacimientos de toda clase no podrán ser objeto de apropiación privada, pero podrán ser explotados directamente por el Estado, mediante empresas estatales o mixtas, o ser objeto de concesión u otros contratos para su explotación, por empresas privadas. La Ley reglamentará todo lo concerniente a las distintas formas de explotación señaladas en este ordinal.”
Por otra parte, hay que tomar en cuenta para este análisis jurídico el contenido de la Ley 407 del 3 de noviembre de 2023, “Que prohíbe el otorgamiento de concesiones para la exploración, extracción, transporte y beneficio de la explotación de la minería metálica en todo el territorio nacional”. En sus primeros dos artículos dice:
“Artículo 1. En concordancia con el principio precautorio, que implica el deber del Estado de velar por la salud de la población y garantizar que viva en un ambiente sano y libre de contaminación, se declara una moratoria por plazo indefinido al otorgamiento de concesiones para la realización de actividades de exploración, extracción, transporte y beneficio de minerales metálicos en todo el territorio nacional.”
“Artículo 2. Lo dispuesto en el artículo anterior conlleva que el Ministerio de Comercio e Industrias no podrá otorgar concesiones para la exploración, transporte y beneficio de minerales metálicos en la República de Panamá, y que rechazará de plano toda nueva solicitud presentada para la obtención de dichas concesiones, a partir de la promulgación de la presente Ley.”
Dado que la Constitución Política establece que la minería se puede explotar por medio de empresas estatales, mixtas o por concesiones u otros contratos, queda por hacer el silogismo jurídico. Para crear una empresa estatal o mixta se necesita una ley aprobada en tres debates por la Asamblea Nacional. Incluso si tal empresa existiera, tendría el problema de que no puede recibir una concesión para extraer el mineral, porque la Ley 407 de 2023 lo prohíbe. Además, cualquier otra figura jurídica que se quiera establecer para que el Estado autorice esa explotación requiere una ley aprobada por la Asamblea Nacional.
¿Y la asociación público-privada?
La Ley 93 de 19 de septiembre de 2019, “Que crea el Régimen de Asociación Público-Privada para el Desarrollo como incentivo a la inversión privada, al desarrollo social y a la creación de empleos”, presenta un mecanismo que el Estado podría adoptar para la realización y mantenimiento de importantes obras de interés público. En repetidas ocasiones, se ha reiterado por parte de algunos sectores interesados en reactivar la operación minera que el mecanismo de la Asociación Público-Privada podría ser el esquema más apropiado para esta situación.
En relación con esta posibilidad, basta revisar el artículo 2 de la Ley 93 de 2019 para entender la realidad delimitada por este artículo, que en su tenor dice:
“Artículo 2. Ámbito de aplicación. La presente Ley es de aplicación al gobierno central, a las entidades autónomas y semiautónomas del Sector Público no financiero, a los municipios y a las sociedades mercantiles en las que el Estado sea propietario, por lo menos del 51% del capital social. Se excluyen de la aplicación de esta Ley el Instituto de Acueductos y Alcantarillados Nacionales, la Autoridad del Canal de Panamá, la Caja de Seguro Social, el Banco Nacional de Panamá, la Caja de Ahorros, el Banco de Desarrollo Agropecuario, el Banco Hipotecario Nacional, el Instituto de Seguro Agropecuario, la Superintendencia del Mercado de Valores y la Superintendencia de Bancos de Panamá, así como los servicios de seguridad pública, los servicios de salud médica, los servicios de educación oficial y las concesiones de extracción de minerales metálicos.”
Dada esta prohibición, la Asociación Público-Privada no puede usarse para reactivar la explotación minera. Incluso si esta restricción no existiera, una entidad de esta naturaleza necesitaría una concesión, la cual está prohibida por la Ley 407 de 2023.
Las limitaciones de FQML
Las prohibiciones anteriormente descritas son de carácter general, es decir, serían aplicables a cualquier empresa interesada en operar una mina metálica en Panamá. En el caso de First Quantum Minerals Limited existen otras dos situaciones jurídicas que le son aplicables y que tendrían como efecto impedirle el desarrollo de la actividad minera en Panamá.
La primera situación se deriva de los principios generales del ordenamiento jurídico en materia de contrataciones públicas, tal y como lo ha reconocido el Pleno de la Corte Suprema de Justicia en sus tres fallos de inconstitucionalidad relacionados con los contratos leyes de la mina de Donoso. El Pleno del máximo tribunal ha señalado que: “...el contrato infringe el mandato constitucional de que las adjudicaciones de contratos públicos deben seguir el proceso legal establecido (ley de contrataciones públicas o procedimiento especial previsto en legislaciones especiales). En el presente caso, no se cumplió con dichos procedimientos legales y se procedió con una adjudicación directa.”, según explicó la Corte Suprema de Justicia en su comunicado sobre el fallo de inconstitucionalidad del 27 de noviembre de 2023. La Corte Suprema encontró el mismo vicio en el contrato minero anterior, que también fue declarado inconstitucional.
Un último aspecto atinente a la empresa minera canadiense es la creciente participación del gobierno de la República Popular de China en su capital accionario, a través de la empresa Jiangxi Copper Co., que tiene al menos un 19% de las acciones de FQML. El gobierno de China Popular es dueño del 100% de las acciones de Jiangxi Copper Co. Esta situación entra en conflicto con una prohibición constitucional establecida en el artículo 290, que dice así:
“Artículo 290. Ningún gobierno extranjero ni entidad o institución oficial o semioficial extranjera podrán adquirir el dominio sobre ninguna parte del territorio nacional, salvo cuando se trate de las sedes de embajadas de conformidad con lo que disponga la Ley.”
Algunos críticos señalarán que la empresa minera no tiene el “dominio” del territorio, ya que no puede disponer del mismo. Si se considera que la empresa pudo extraer lo que había en el territorio y lo vendió con total libertad, eso se parece mucho al “dominio”. Además, la empresa no se ha ido de Panamá a pesar de que no tiene contrato; por el contrario, sigue aquí haciendo actividades de cuido y mantenimiento.
El razonamiento democrático
Tal y como están las normas constitucionales, las leyes y la interpretación constitucional de la Corte Suprema de Justicia, no se puede reactivar la operación minera. El gobierno del presidente José Raúl Mulino no puede reiniciar una actividad en contra del Estado de derecho. Ante esto, existen solo dos opciones jurídicamente coherentes para resolver este entuerto. La primera es que el gobierno convoque un diálogo nacional para generar un pacto que le dé la legitimidad para acudir a la Asamblea Nacional y cambiar los aspectos legales acordados con el resto de la sociedad. La segunda opción es prepararse de verdad para los arbitrajes. Los resultados de la auditoría integral de la mina pueden ser el punto de partida para una evaluación económica de los daños ambientales que formen parte de la contrademanda panameña en esos arbitrajes. Será necesario obtener mucha más información financiera sobre la identidad real de los accionistas de la minera, los pagos y donaciones que esta haya realizado, así como cualquier otro movimiento por parte de intermediarios.
El análisis jurídico es lógico y directo, por lo cual lleva a una sola conclusión: con las condiciones actuales, no es legalmente posible reabrir la mina ni darle “de a dedo” la extracción de minerales a cualquier empresa. Ante esta situación, solo existen los mecanismos que el Estado de derecho y la democracia permiten.
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Por: Rodrigo Noriega
Abogado
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