El fallo que acabó con el contrato de Minera Panamá S.A.
27 de Noviembre de 2025
Exclusivo para Contrapeso
La Corte Suprema de Justicia (CSJ) es la guardiana de la integridad de la Constitución Política de la República de Panamá. En ese rol, el Pleno de los 9 magistrados y magistradas del máximo tribunal debe examinar la norma jurídica, acto administrativo o decisión jurisdiccional que haya sido impugnada por considerarse, por cualquier interesado, que vulnera la Constitución panameña. Las decisiones de la CSJ son finales, definitivas y de obligatorio cumplimiento.
En materia de contratos de minería metálica, la CSJ declaró inconstitucional la Ley 9 de 26 de febrero de 1997, que era el contrato entre el Estado y la empresa minera Petaquilla S.A. Eso fue decidido en diciembre de 2017 y confirmado en junio de 2021. La razón esencial de esa inconstitucionalidad fue la ausencia de una licitación pública competitiva para otorgar el contrato minero. La Corte Suprema consideró que los intereses de Panamá no estaban adecuadamente protegidos con ese contrato, que había sido otorgado infringiendo las normas de contratación pública.
A pesar de los dos fallos de inconstitucionalidad anteriores, tanto el gobierno del presidente Juan Carlos Varela (2014-2019) como el de Laurentino Cortizo (2019-2024) permitieron que la empresa Minera Panamá S.A. (heredera de la mina de Donoso, que originalmente había formado parte de la concesión de Minera Petaquilla S.A.) continuara con sus labores y actividades extractivas como si nada hubiera pasado.
Para vergüenza de la CSJ, el fallo de diciembre de 2017 fue escondido para no ser publicado. Esta vergonzosa conducta se terminó gracias a las gestiones del entonces Procurador de la Administración Rigoberto González Montenegro, quien consiguió que el fallo se publicara. Aunque el fallo hubiese permanecido en la oscuridad, el mismo había entrado en vigencia tan pronto la parte demandante y el Ministerio Público se hubieran notificado de la decisión judicial. El ocultamiento no tenía finalidades jurídicas, sino de mantener la imagen del proyecto minero.
El tercer fallo
Después de unos dos años de negociaciones intermitentes, el gobierno del presidente Cortizo presentó a la Asamblea Nacional en el 2023 un proyecto de ley por el cual se le otorgaba una concesión a Minera Panamá S.A. para explotar la mina de cobre de Donoso y aprovechar todos los valiosos minerales como oro y molibdeno que salieran de esta. Desde un principio, el proceso de consulta en la Asamblea Nacional estuvo sesgado, los promotores del contrato y los defensores de la mina tenían una entrada privada en el parlamento y hasta eran recibidos con boquitas. En cambio, a los opositores del proyecto minero se les limitó significativamente la oportunidad de expresarse y de ofrecer sus objeciones a los diputados responsables de debatir el proyecto de ley. Afuera de la Asamblea, la Policía Nacional reprimía cualquier intento de protesta.
Ante la avalancha de críticas a la versión original del proyecto de ley del contrato minero, los diputados recomendaron al Órgano Ejecutivo retirar el proyecto de ley y hacerle algunos cambios cosméticos.
Concluido este proceso, el proyecto de ley fue nuevamente presentado a la Asamblea Nacional, donde fue votado mayoritariamente en los 3 debates, y el viernes 20 de octubre se convirtió en la Ley 406 de esa fecha. Un puñado de abogados demandó la inconstitucionalidad de dicha ley el lunes 23 de octubre, mientras una enorme explosión social se tomaba las calles del país en rechazo al contrato minero. La Corte Suprema emitió su decisión 35 días después de haber recibido la primera demanda, la del abogado Juan Ramón Sevillano, quien había sido también el primero en demandar la Ley 9 de 1997.
El fallo de 234 páginas tuvo la intención de preparar la mejor defensa jurídica de Panamá ante lo que entonces era la perspectiva de un número indeterminado de procesos arbitrales internacionales ante la decisión de declarar inconstitucional el contrato minero. En un fallo de inconstitucionalidad regular basta con que un solo artículo de la Constitución Política haya sido infringido para que la norma o acto atacado sea declarado inconstitucional. En la decisión del 28 de noviembre de 2023, la Corte quiso demostrar con creces que las causales de inconstitucionalidad del contrato minero no eran subjetivas ni meros ejercicios semánticos; el Pleno de los 9 magistrados y magistradas identificó 25 infracciones directas a sendos artículos de la Constitución Política, incluyendo normas del Derecho Internacional.
Los pilares del fallo
A lo largo de las primeras 168 páginas del fallo, se cumplieron con los rituales procesales usuales de esta clase de decisiones, como lo son la reseña de las demandas, la reproducción de la ley demandada y los alegatos a favor y en contra de la demanda. A partir de ese punto, la Corte Suprema empieza a hablar en su propia voz. En la página 171 de la decisión, el máximo tribunal censura a los responsables del contrato por ignorar la inconstitucionalidad del contrato anterior, en los siguientes términos:
“Constituye una afrenta a la separación de poderes que, ante una declaratoria de inconstitucionalidad de esta Máxima Corporación de Justicia, se haya negociado un contrato de concesión incurriendo en los mismos yerros; y llama la atención el hecho de que en el nuevo contrato convertido en Ley N.° 406 de 20 de octubre de 2023 incluso se mencione el contrato anterior, como si la sentencia de inconstitucionalidad no hubiese sido dictada.”
A medida que la Corte Suprema fue desarrollando su arsenal de argumentos jurídicos en rechazo del contrato minero, se evidenció que el tribunal tenía la intención de blindar a Panamá de las posibles reclamaciones en un Tribunal Arbitral Internacional. Un ejemplo de esto es cómo la Corte Suprema entretejió su teoría jurídica de que las infracciones constitucionales del contrato representaban una amenaza directa a la categoría más protegida de los Derechos Humanos: los derechos de la infancia y de la niñez. En este sentido se desarrolló esta argumentación en la página 187 de la decisión:
“Siendo los niños y las niñas un grupo en condiciones de vulnerabilidad y el futuro de la nación, no deben ser privados del derecho humano a un medio ambiente sostenible y el Estado está obligado a garantizarlo a través del ejercicio escrupuloso de las competencias constitucionales y legales por parte de las autoridades estatales.”
Esta argumentación se alineó con jurisprudencia internacional y comparada en temas de infancia, niñez y ambiente, como el legendario caso filipino de Oposa v. Factoran de 1993. En esa controversia, los niños de una región de Filipinas afectados por una concesión forestal fueron los demandantes. La Corte Suprema de Filipinas estableció el principio jurídico de la protección intergeneracional del ambiente.
En la decisión del contrato minero, al concluir su argumentación jurídica, la Corte Suprema estableció una nueva doctrina constitucional en forma de pirámide de jerarquía jurídica, expresada así en la página 233 del fallo:
“Realizada la ponderación de los valores constitucionales en colisión, este tribunal constitucional quiere reafirmar la regla de juicio que se convierte en mandato de optimización y que surge como resultado del análisis de la controversia constitucional, la cual es que la protección del derecho a la vida, a la salud y al medio ambiente de las futuras generaciones tiene prevalencia sobre cualquier otro derecho de naturaleza económica, incluyendo el derecho a la inversión.”
De esta forma, la Corte desmanteló la fundamentación y el contenido del contrato Ley 406 del 20 de octubre de 2023. Los dos años siguientes de indecisión política de dos gobiernos distintos, así como las acciones y omisiones del Estado panameño en materia de la relación con la empresa minera, demuestran las limitaciones del Estado de Derecho panameño, en el que la Corte Suprema decide, pero en este caso el Órgano Ejecutivo continúa actuando en sentido contrario.
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Por: Rodrigo Noriega
Abogado
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