La remilitarización de Panamá

18 dic

18 de Diciembre de 2025

Exclusivo para Contrapeso

Desde el 20 de diciembre de 1989, un importante consenso de los círculos políticos y cívicos del país promovió una agenda de desmilitarización de la institucionalidad de seguridad pública. El 5 de diciembre de 1990 fue el único intento de golpe de Estado militar liderado por el entonces coronel Eduardo Herrera; el golpe fracasó y esto le dio un mayor impulso a la agenda de la desmilitarización.

El 15 de noviembre de 1992 se dio el referéndum por el cual la ciudadanía panameña tenía el derecho de votar por 58 cambios constitucionales, entre estos la eliminación del ejército. El resultado del referéndum fue un voto de castigo a la administración del entonces presidente Guillermo Endara (1989-1994). A pesar de esto, en 1994, por medio de una reforma constitucional aprobada por dos asambleas consecutivas, apoyadas por el Partido Revolucionario Democrático (PRD), fuerza política que había sido el brazo electoral del régimen militar, se estableció el mandato contenido actualmente en el artículo 310 de la Constitución Política, cuyo tenor es el siguiente:

“La República de Panamá no tendrá ejército.

Todos los panameños están obligados a tomar las armas para defender la independencia nacional y la integridad territorial del Estado.

Para la conservación del orden público, la protección de la vida, honra y bienes de quienes se encuentren bajo jurisdicción del Estado y para la prevención de hechos delictivos, la Ley organizará los servicios de policías necesarios, con mandos y escalafón separados.

Ante amenaza de agresión externa podrán organizarse temporalmente, en virtud de ley, servicios especiales de policía para la protección de las fronteras y espacios jurisdiccionales de la República. El Presidente de la República es el jefe de todos los servicios establecidos en el presente Título; y estos, como agentes de la autoridad, estarán subordinados al poder civil; por tanto, acatarán las órdenes que emitan las autoridades nacionales, provinciales o municipales en el ejercicio de sus funciones legales.”

Este artículo constitucional ha sido la base del marco jurídico de la seguridad pública y la defensa nacional en Panamá. Durante los tres primeros gobiernos de la era democrática, es decir, la administración de Guillermo Endara, Ernesto Pérez Balladares (1994-1999) y Mireya Moscoso (1999-2004), la seguridad pública estuvo organizada con una Policía Nacional que incluía un cuerpo de seguridad fronteriza. Adicionalmente existían el Servicio Aéreo Nacional, el Servicio Marítimo Nacional y el Servicio de Protección Institucional, como cuerpos de seguridad con personal juramentado y sometidos a los rigores de la disciplina de su respectiva entidad. Por otra parte, existió la Policía Técnica Judicial como un cuerpo civil de investigación criminal, búsqueda y captura de personas de interés de la justicia y de apoyo al Ministerio Público.

Todo esto cambió durante el gobierno del presidente Martín Torrijos (2004-2009), cuando se aprobó la Ley 69 de 27 de diciembre de 2007 que eliminó la Policía Técnica Judicial y atribuyó el grueso de sus funciones a la Policía Nacional, creando para esto una Dirección de Investigación Judicial. Por medio del Decreto Ley 3 de 22 de febrero de 2008 se creó el Servicio Nacional de Migración, que regimentó la gestión de asuntos migratorios. Ese mismo año se estableció, mediante el Decreto Ley 7 de 20 de agosto de 2008, la unificación del Servicio Aéreo Nacional y el Servicio Marítimo Nacional para conformar el Servicio Nacional Aeronaval (Senan). El Decreto Ley 8 del 20 de agosto de 2008 estableció el Servicio Nacional de Fronteras (Senafront), para lo cual se extrajo de la Policía Nacional a todo el personal que estaba encargado de la tarea de cuidar las fronteras del país. Este redimensionamiento institucional tuvo como consecuencia, bajo el gobierno del presidente Ricardo Martinelli (2009-2014), la creación del Ministerio de Seguridad Pública por medio de la Ley 15 del 14 de abril de 2010. El primer jefe de esta cartera fue José Raúl Mulino, actual presidente de la República.

La presión de los Estados Unidos

La remilitarización no es un proceso aislado, sino que es un producto de la interacción de Panamá con los Estados Unidos, en el contexto geopolítico internacional. Durante las dos primeras administraciones de la era democrática, a la vez que la presencia militar de Estados Unidos se reducía en la antigua Zona del Canal, se incrementó la presencia del Departamento de Justicia, del Departamento del Tesoro y del Servicio de Aduanas, todas entidades civiles, apoyando y respaldando el desarrollo de la seguridad pública panameña en la lucha contra la delincuencia organizada.

Entre 1997 y 1998, Panamá y los Estados Unidos negociaron la creación del Centro Multilateral Antidrogas (CMA), en la que entonces era una base de la Fuerza Aérea denominada Howard, actualmente denominada Panamá Pacífico. La idea del CMA era que desde Panamá las fuerzas aéreas y navales de la región pudieran coordinar sus esfuerzos de lucha contra los carteles de la droga y atender crisis humanitarias regionales provocadas por desastres naturales y otras situaciones. La negociación llegó a un callejón sin salida cuando Estados Unidos insistió en que el CMA debía estar en capacidad de realizar “otras misiones” aparte de la lucha antidroga y la atención humanitaria. El gobierno de Panamá se negó y el proyecto fue descartado.

En diciembre de 1999, durante el gobierno de la presidenta Mireya Moscoso, salió de Panamá el último soldado estadounidense acantonado en este país, luego de 96 años de presencia militar ininterrumpida en la vida independiente de Panamá. Las fuerzas armadas de los Estados Unidos no se fueron muy lejos. En febrero de 2002, el entonces ministro de Gobierno y Justicia, Aníbal Salas, y el encargado de negocios de la embajada de los Estados Unidos, Frederick Becker, suscribieron un acuerdo por el cual se le permitió al servicio de guardacostas de ese país patrullar las aguas jurisdiccionales de Panamá y perseguir aeronaves que pudieran estar involucradas en narcotráfico. Este acuerdo fue una ampliación del suscrito en 1991 por el entonces primer vicepresidente de la República y ministro de Gobierno y Justicia, Ricardo Arias Calderón, y el entonces embajador de los Estados Unidos, Deane Hinton. El acuerdo del año 2002 ampliaba la potestad de la fuerza armada estadounidense para actuar en territorio panameño, lo que no había sido permitido por el acuerdo de 1991.

Sobre este aspecto, el Colegio Nacional de Abogados, de ese entonces, se pronunció en el año 2002 sobre este tema diciendo que el acuerdo Salas-Becker, suscrito entre Panamá y Estados Unidos con el fin de patrullar conjuntamente las aguas panameñas y sobrevolar el espacio aéreo para perseguir naves sospechosas de narcotráfico, debió pasar a la Asamblea Legislativa para su correspondiente aprobación o rechazo.

Las Panamax

Desde el año 2002 se han realizado las maniobras aeronavales denominadas “Panamax”, como un ejercicio combinado de fuerzas armadas de Estados Unidos y Panamá, y que ha llegado a tener hasta 19 países de América Latina, el Caribe y de Europa como participantes. Las maniobras cambian de temática anualmente para llamar la atención a distintos riesgos que podría enfrentar la seguridad del Canal de Panamá.

Por ejemplo, en el año 2006 la Panamax tuvo como tema defender al Canal de Panamá de un posible acto terrorista; en contraste, en 2014 las maniobras tuvieron como fin preparar la defensa del Canal frente al crimen organizado y los carteles de la droga.

La arquitectura de la militarización

Mientras las maniobras Panamax se realizaban con distintas temáticas, se fue desarrollando en paralelo una arquitectura institucional para conducir a los cuerpos de seguridad pública hacia una mayor militarización. Para promover este cambio cultural se fue exaltando la exhibición constante, en espacios públicos, desfiles patrios e incluso eventos religiosos, de la participación de los cuerpos de seguridad con arreos de combate, como ocurrió habitualmente durante el gobierno del expresidente Ricardo Martinelli.

Al cambio cultural le siguió un incremento en la cooperación con otros países para fortalecer las capacidades de los cuerpos de seguridad pública. Durante la administración del expresidente Juan Carlos Varela (2014-2019), el Senafront trabajó en la construcción de al menos cinco bases binacionales en la provincia de Darién junto al ejército de la República de Colombia. Durante ese mismo gobierno se intensificó el uso de las denominadas “fuerzas de tareas conjuntas” como mecanismo para la integración de los cuerpos de seguridad pública en acciones específicas, tales como controlar la actividad delictiva en la ciudad de Colón o en las zonas periféricas de la ciudad de Panamá. En estas fuerzas de tareas conjuntas participaron la Policía Nacional, el Senan, el Senafront y el SPI. Este mecanismo implicó, en la práctica, que todos los cuerpos de seguridad del país funcionaran como uno solo, con un comando común, precisamente uno de los aspectos prohibidos por el artículo 310 de la Constitución de la República.

El Senafront no solo cooperaba con el ejército de Colombia. En una serie documental, el canal de televisión National Geographic mostró en el año 2019 cómo los Boinas Verdes, tropas élite del ejército de los Estados Unidos, trabajaban en Darién en la verificación de migrantes indocumentados junto a personal del Senafront. El programa explicaba que los soldados estadounidenses interrogaban a los migrantes extracontinentales, sobre todo a los de África, Asia y Medio Oriente. Si el migrante pasaba el interrogatorio, lo dejaban libre para que continuara su trayecto hacia los Estados Unidos. Para aquellos migrantes que no respondían apropiadamente al cuestionario, no se explicaba su destino.

El 28 de junio de 2019, el Ministerio de Seguridad Pública de Panamá y el Departamento de Defensa de los Estados Unidos firmaron un acuerdo de cooperación para proveeduría e intercambio de servicios (ACSA, por sus siglas en inglés). Esto permitiría una mayor integración entre los cuerpos de seguridad de ambos países.

El salto de Cortizo

Durante la administración del expresidente Laurentino Cortizo (2019-2024), se estableció el Centro Regional de Operaciones Aeronavales (CROAN), con sede en Cocolí, en la comandancia del Senan. En este centro participan la Policía Nacional, el Senan y el Senafront junto con entidades estadounidenses, con la finalidad de optimizar la lucha contra el narcotráfico, la interceptación marítima y terrestre de drogas, así como la lucha contra la pesca ilegal.

Simultáneamente, en el mismo memorándum de entendimiento que creó el CROAN, el Senan se integró, en un mecanismo denominado “fuerza marítima conjunta”, con las fuerzas navales de los Estados Unidos. Este mecanismo serviría para facilitar el patrullaje y vigilancia conjunta de las aguas jurisdiccionales panameñas. La conformación de esta fuerza marítima conjunta sobre las aguas jurisdiccionales de Panamá es un desarrollo de lo pactado en el acuerdo Salas-Becker de 2002. La contraparte natural del Senan es el Servicio de Guardacostas de los Estados Unidos, una institución dedicada a las operaciones de búsqueda y rescate marítimo, el control de las normas de pesca, el combate a la delincuencia y al crimen organizado. En cambio, la cooperación es ejecutada por la Marina de los Estados Unidos, una entidad con finalidades netamente militares.

La administración Cortizo suscribió el 15 y el 20 de septiembre de 2022 un canje de notas diplomáticas con los Estados Unidos “concerniente a la condición del personal de los Estados Unidos que podría estar presente temporalmente en Panamá…”, como lo citó el memorando de entendimiento suscrito el 9 de abril entre el ministro de Seguridad Pública, Frank Ábrego, y el almirante Alvin Holsey, entonces jefe del Comando Sur. El canje de notas diplomáticas codificó un acuerdo sobre el estatus jurídico de las fuerzas armadas estadounidenses en Panamá, o SOFA por sus siglas en inglés, que usualmente tiene el carácter de tratado internacional que debe ser aprobado por el Órgano Legislativo. Al usar la vía de los canjes de notas o los memorandos de entendimiento se burló el proceso de control y aprobación por parte de la Asamblea Nacional.

La era Trump 2.0

El 21 de diciembre de 2024, el entonces presidente electo de los Estados Unidos, Donald Trump, señaló que el Canal de Panamá estaba en manos chinas y expresó su intención de recuperarlo. Era evidente que las presiones de los Estados Unidos iban a ser dirigidas para completar los movimientos del tablero de ajedrez que, desde la administración de Mireya Moscoso, se habían dado para remilitarizar al país y para darle un mayor rol a las fuerzas armadas de los Estados Unidos en Panamá.

La decisión de la administración del presidente José Raúl Mulino de suscribir los memorandos de entendimiento solicitados por la administración Trump llevó al resultado: de una presencia intermitente de tropas y equipos militares de Estados Unidos en instalaciones que solían utilizar en la antigua Zona del Canal de Panamá, principalmente en la ribera oeste del Canal, a una base aérea en Panamá Pacífico, una marítima en el antiguo puerto de Rodman y una terrestre en lo que fue el Fuerte Sherman. La salida de las tropas estadounidenses de las áreas del Canal de Panamá, exigida por el Tratado Torrijos-Carter, duró 25 años, gracias a los memorandos suscritos por el gobierno de Mulino.

El periodo inicial de esta nueva relación es de tres años prorrogables, salvo que alguna de las partes notifique a la otra con seis meses de antelación su intención de concluir esta presencia militar. En tres años la renovación coincidirá con el periodo electoral de los Estados Unidos, lo que convierte a estas instalaciones militares en un trofeo para el trumpismo.

Al igual que sus predecesores, el presidente Mulino optó por hacer acuerdos administrativos para evitar que la Asamblea Nacional tuviera la última palabra en materia de la votación de un tratado que rija estos aspectos y delimite la creciente presencia militar de los Estados Unidos.

La intensa represión desatada a mediados de año en contra de las protestas obreras e indígenas fue un recordatorio de la significativa capacidad de respuesta de las fuerzas de seguridad panameñas frente a protestas civiles, que ameritaban mayor diálogo y una disposición transaccional de parte del gobierno actual. Se debe reconocer que uno de los sindicatos participantes no estaba interesado en una solución del problema de la seguridad social; sin embargo, esa carta estaba en la baraja del gobierno desde el primer día que tomó posesión.

Si ese es el tenor del resto del periodo de la administración, los cuerpos de seguridad pública estarán muy próximos a la recomposición de hecho de las Fuerzas de Defensa de Panamá, a pesar de la prohibición constitucional. El país tiene que alinear sus relaciones exteriores y recuperar la noción de un país sin ejército ni presencia de fuerzas militares extranjeras para que no se pierda lo que le resta de soberanía y de su gobierno civil.

La invasión de 1989 ocurrió porque Estados Unidos reclutó, equipó, entrenó y financió muy generosamente a la Guardia Nacional de Panamá, que dio el golpe de Estado en 1968 y que evolucionó hacia las Fuerzas de Defensa de Panamá, las que se robaron las elecciones de 1984 y de 1989. Las Fuerzas Armadas de los Estados Unidos intervinieron en Panamá para acabar con el régimen de un empleado de la Agencia Central de Inteligencia (CIA) que había recibido una condecoración de la Administración para el Control de Drogas (DEA) por sus servicios prestados. Parece que los últimos 36 años de historia fueron en vano. La clase política panameña no aprendió nada y la de Estados Unidos no olvidó nada.